La ville

Voilà quelque chose avec beaucoup d'idées à exploiter.
Peut-on refaire la ville ?

Introduction
L'ambition de refaire la ville est une ambition ancienne ; l'urbanisme est par excellence le terrain d'élection et de prédilection d'une folie des grandeurs proprement humaine. De l'Athènes antique au Berlin 2000, en passant par les projets fous de Le Corbusier et le chantier pharaonique de Brasilia, la ville est toujours le moyen privilégié par lequel s'exprime la grandeur, ou la démesure, d'un peuple, d'une nation.
Mais la ville est aussi et de plus en plus à mesure que la population s'urbanise, la polis, la cité politique organisée, un espace de vie, d'échange, de sociabilité. La ville, s'appréhende comme un espace, un lieu d'échange, de circulation de flux économiques et sociaux. La ville est un carrefour autant qu'elle est au carrefour des questions de logement, d'emploi, de culture, d'aménagement du territoire, d'éducation. C'est dans cette perspective que s'inscrit notre sujet, sur la question de savoir si la ville peut être refaite.
En l'espèce, l'allusion au rapport de Jean-Pierre Sueur, Demain, la ville est explicite. Notre intervention sera donc centrée sur cette rupture que semble constituer ce rapport remis à Martine Aubry en février 1998.
Ils nous est apparu que refaire la ville aujourd'hui avait une double signification, qu'il s'agissait tout autant de tirer le constat des échecs passés et de réinventer, de refaire la politique de la ville, dans ses moyens, dans son approche (I), que de refaire sur cette base la ville elle même (II). Ces deux temps vont guider notre intervention.

I. Refaire la ville : penser une nouvelle politique de la ville
Refaire la politique de la ville pour refaire la ville elle-même tel est le point de départ de la réflexion menée par Jean-Pierre Sueur. Dans son rapport, il dresse le bilan mitigé de vingt ans de politique de la ville et en appelle à une action plus volontaire de l'État pour refaire la ville.

A - Vingt ans de définition progressive d'une politique de la ville
- l'urbanisation contre la ville et la naissance des quartiers sensibles.
En exergue, il convient de rappeler que les politiques de développement et d'intervention spécifique sur les villes naissent avec le développement d'un phénomène qui joue, paradoxalement contre elles, l'urbanisation. À cet égard, il est bon de noter la réflexion de Georges Duby dans sa volumineuse Histoire de la France urbaine ; il note que le développement spectaculaire de l'urbanisation et avec elle des agglomérations de nature radicalement nouvelle " différaient de la cité, et de façon si profonde qu'elles en apparaissaient comme la négation absolue ". La réflexion est importante et l'on verra en seconde partie que refaire la ville aujourd'hui consiste essentiellement à recréer les traits caractéristiques de la ville ordinaire, modèle sur la base de laquelle ne se sont pas créés les villes nouvelles, et les villes-banlieues en particulier.

Seules ce que l'INSEE, dans sa nomenclature, appelle les " villes centres " sont authentiquement des villes, c'est à dire des espaces organisés autour d'un ou plusieurs centres, avec des commerces, des logements, des espaces de vie, des axes de circulation, des emplois, des écoles... Les Banlieues, mais aussi les espaces périurbains, sont des anti-villes, des cités dortoirs, bientôt mues en ghetto dès lors qu'elles deviennent des lieux d'exclusion et de non-droit. La façon dont s'est opérée l'urbanisation des années 1950 à 1970 a des conséquences visibles sur les problèmes rencontrés aujourd'hui dans certains quartiers. Les " grands ensembles ", mis en place pour répondre à la crise du logement, est à la sources de biens des difficultés actuelles. Jean-Marie Delarue dans Banlieues en difficultés : la relégation, fait la genèse de cette catastrophique politique du logement qui a conduit les pouvoirs publics, à urbaniser des zones éloignées des centres-villes, sous-équipées et mal desservies par les transports collectifs. C'est de cet isolement, et avec la crise économique, qu'est apparu le phénomène d'exclusion. L'enjeu de toute politique de la ville se résume dans cette considération : la Banlieue est la traduction géographique des phénomènes d'exclusion et de ses corollaires, l'insécurité, le chômage de masse, l'échec scolaire...

- du développement social des quartiers à l'ambition d'une " politique de la ville " :

C'est dans cette perspective que s'est construite progressivement depuis vingt ans, une politique de la ville qui semble, avec le rapport Sueur et le projet de Contrat de ville 2000-2006, trouver sont achèvement, sa maturité et sa pleine cohérence.

La politique de la ville s'est construite depuis vingt ans dans l'hésitation, en témoigne les errances de vocabulaire : politique intitulée tour à tour politique " des quartiers ", du " développement social urbain ", politique " de la ville ", parfois " des villes ". La grande difficulté réside dans le fait que les problèmes sociaux se manifestent avant tout comme des problèmes urbains. Et que du même coup, la politique de la ville, politique nécessairement transversal a du mal à définir son champ d'action.
Depuis 1977, l'approche de la politique de la ville a évoluée lentement, mais demeure jusqu'à aujourd'hui très partielle et trop localisé et pas assez globalisante, pour être véritablement efficace. L'éparpillement des compétences entre différents ministères est dommageable à la cohérence de la politique de la ville, tandis que les moyens financiers mis en oeuvre sont insuffisants.
Notons néanmoins une évolution dans l'approche de la politique de la ville, évolution définitivement consacrée par l'actuelle projet de contrat de ville 2000-2006 Deux étapes doivent à cet égard être distinguées :

… 1977 - 1984 : de l'expérimentation au " développement social des quartiers " (DSQ).

L'évolution de la politique de la ville se perçoit au travers de l'approche par les pouvoirs publics des problèmes sociaux urbains.
En 1977, est créé un comité interministériel " habitat et vie sociale " chargé de financer la part État des contrats passés entre la commune, les propriétaires de HLM et l'État. Cette approche est novatrice en ce qu'elle se veut transversale et globalisante. Elle reste fondamentalement expérimentale et très ciblée localement. C'est le triomphe des sites pilotes.
Le bilan HVS, tiré par le rapport Dubedout, déjà intitulé en 1983, Ensemble, refaire la ville, est mitigé :

- interventions trop centrées sur le confort interne du logement au détriment de l'environnement et des équipements d'accompagnements.

- cadre de vie séparé du reste de la vie sociale et économique des habitants.
- la participation des habitants n'a pas eu l'effet escompté.
- degré d'engagement des élus différent d'un site à l'autre.
- procédure administrative lourde.

Avec le " développement social des quartiers ", l'approche globalisante de la politique sociale de la ville est confirmée. L'action est ciblée sur les populations les plus socialement exposées. En 1981, les Minguettes (Lyon) s'embrasent, le gouvernement met en place une Commission nationale pour le développement social des quartiers (CNDSQ), tandis que l'éducation nationale crée des Zones d'éducation prioritaire, (ZEP). Il s'agit de lutter contre les inégalité sociales, et de faire des efforts particuliers en faveur de l'insertion des jeunes des quartiers défavorisés. La lutte contre la toxicomanie (1982) et la prévention de la délinquance (rapport Bonnemaison) deviennent des objectifs prioritaires. Des sites pilotes sont choisis à ces fins.

Ces politiques publiques sociales multiples sont mises en oeuvre dans ces quartiers difficiles, sont des traitement localisés et micro-économiques des problèmes sociaux propres aux banlieues. L'approche se veut globalisante, elle voit surtout coexister de multiples politiques publiques déconnectées les unes des autres.

… 1984 - 1998 : du développement social des quartiers à l'ambition d'une politique de la ville.

À partir de 1984, on s'oriente vers la généralisation des expériences menées jusqu'alors et la définition d'une politique authentiquement de la ville.
En 1984, l'apparition d'un comité interministériel des villes est une petite révolution, puisqu'elle se propose, grâce au champ nouveau des possibles ouvert par la décentralisation, de généraliser les expérimentations menées jusqu'alors dans des villes-tests. Le CIV est un organe " chargé de définir, d'animer et de coordonner les politiques relevant de la responsabilité de l'État destinées à favoriser la solidarité sociale en ville, à lutter contre l'insalubrité et à développer l'innovation pour améliorer le cadre de vie urbaine " (décret 16 juin 1984).

Avec les IXème et XXème Plan, la contractualisation devient le moyen privilégié de mise en oeuvre du développement social des quartiers. Plus de 400 sites difficiles, cumulant de lourds handicaps économiques, sociaux, culturels et urbains sont concernés. ( convention de quartier, contrat d'agglomération, convention ville-habitat...)

En 1988, la coordination au niveau central se renforce encore avec le remplacement de la CNDSQ et de la CIV par un Conseil national des villes. Parallèlement on voit apparaître un comité interministériel des villes et du développement social urbain, et une Délégation interministérielle à la ville.
Le 21 décembre 1990, enfin, au lendemain des violences de Vaux-en-Velin, est nommé un ministre chargé de la politique de la ville, Michel Delebarre. On sort du cadre de l'action strictement locale, pour envisager une politique de la ville, qui met en place une solidarité financière entre les communes, envisage de faire de l'amélioration de la politique de la ville l'un des enjeux majeurs du renouveau des services publics, envisage l'avenir économique des grands ensembles et l'insertion des jeunes en difficulté.

Le XIème Plan (1994-1998) a d'abord l'ambition de clarifier les procédures mises en place depuis 1977. La multiplicité des sites et des procédure, rend l'action publique peu intelligible et du même coup moins efficace.

Le " Pacte de relance pour la ville " annoncé en 1996, qui devait être un véritable " plan Marshall pour les banlieues ", est une réduction et une simplification du nombre des cibles des politiques de la ville. Dans ces zones, les aides et les programmes sont individualisés en fonction de l'importance des problèmes rencontrés.

B - refaire la politique de la ville pour refaire la ville.
Des politique de la ville à l'inefficacité avérée :

Malgré les efforts menée pour parvenir à inventer une authentique politique de la ville, les résultats escomptés n'ont pas été atteint. Au lieu de cela on constate un enchevêtrement des procédures et des programmes, une complexité toute particulière des modes de financement encore que ceux-ci se révèlent largement insuffisant pour satisfaire aux ambitions des gouvernements successifs.

Les critiques à l'encontre de ces politiques sans doute ambitieuses, se fait à l'aune des résultats obtenus. La critique de Sueur est triple : Il estime d'abord que malgré les efforts financiers faits, la situation dans les quartiers sensibles s'est détériorée. Les modes de financement entraînent des disparités dans les moyens locaux de la politique de la ville:

- En 1997, les crédits d'Etat consacrés spécifiquement à la ville représentent 1.4 Md dans l'effort financier consacré à la politique de la ville. Le Fonds interministériel pour la ville (FIV) dispose d'un budget sous-dimensionné de 710 MF. Le financement est assuré par des canaux multiples, avec des objectifs différents (crédits spécifiques ville, FIV , Fonds Social Urbain, crédits affectés à la prévention de la délinquance, crédits européens, crédits du Ponds d'action sociale) d'où des difficultés à mener cou politique cohérente.
- Le financement par les régions est conséquent mais inégal, celui par les départements est marginal, celui par les communes est important, mais les moyens sont d'autant plus faibles que les problèmes sont aigus. Ainsi, 25% de la population réside dans des communes ne percevant que du produit de la taxe professionnelle.

Les mécanismes de péréquation ne permettent pas le rééquilibrage des ressources vers les quartiers défavorisés :

- La Dotation de Solidarité Urbaine (1991), mécanisme de péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement versée par l'Etat aux communes, a un effet redistributif insuffisant entre les communes " riches " (potentiel fiscal > moyenne et proportion de logements sociaux < moyenne) et les communes " pauvres" (potentiel fiscal < moyenne et au moins 11 % de logements sociaux).

- Le contingent communal conduit à demander aux communes où se situent les problèmes sociaux une participation plus élevée aux dépenses sociales du département.

Le rapport critique l'enchevêtrement des procédures contractuelles (Contrat de ville, PACT urbains, contrats de prévention de la délinquance ) qui ramène à une vision segmentée de la politique de la ville, ainsi que la superposition des zonages (zones urbaines sensibles, ZFU, programmes locaux de l'habitat, zones de redynamisation urbaine) qui de plus ont un effet de stigmatisation sans corriger les disparités dans l'offre de services publics :

- Les objectifs de mixité sociale (loi d'orientation pour la ville de 1991) et d'équilibre entre habitat et activités économiques (pacte de relance pour la ville de 1996) n'ont pas progressé. Les zones tranches urbaines (ZFU), qui ont coûté 760 MF en 1997, ont eu un effet limité sur l'emploi (2058 embauches locales).

- La politique d'implantation ou de maintien clés services publics dans les quartiers sensibles est en échec, Le Val d'Oise (plus fort taux de criminalité après Pans) compte la proportion la plus faible de magistrats et de policiers dans la population. 40% des zones urbaines sensibles n'ont pas de bureau de poste. L'efficacité des politiques de zonage et de discrimination positive est remise en cause : les ZEP se traduisent par des incitations financières aux agents publics sans modification des moyens éducatifs.

- une nouvelle approche de la politique de la ville : multidimensionnelle et globalisante et désegmentée.

De ces critiques formulée à l'encontre des politiques de la ville mises en oeuvre depuis vingt ans, le gouvernement Jospin semble tirer les leçons. La politique de la ville réinventée suit trois axes dans sa méthode :

1. Désegmentation des politiques publiques

La contractualisation est en France l'instrument privilégié de mise en oeuvre des politiques publiques au niveau locale ainsi qu'en témoigne Gerard Marcou dans Contractualisation et gouvernement des villes. On a constaté avec Sueur l'enchevêtrement des politiques contractuelles et du même coup la segmentation des politiques sociales à destination des quartiers en difficultés. Le Contrat de ville devient l'instrument privilégié de mise en oeuvre d'une politique de la ville multidimensionnelle et désegmentée, allant de la politique de l'emploi, au logement , en passant plus classiquement par la politique de l'urbanisme. Les contrats de ville s'articulent avec les contrats d'agglomération et les contrats de pays prévus par les lois Chevénement et Voynet. Ces différents contrats poursuivent un but unique : le développement urbain solidaire.

Cet effort de simplification contenu dans le projet des contrats de ville 2000-2006, vont dans le même sens que la loi Chevènement sur la coopération intercommunale, qui a supprimé les districts et les communautés de villes, pour créer des communauté d'agglomération.

Conformément aux propositions du rapport Sueur, et plus généralement à un souci bien dans l'air du temps (cf. Rapport Fabius, sur l'évaluation de la dépense publique), la politique de la ville fera l'objet d'une évaluation, qui devra s'opérer en continu tout au long de la période du contrat afin d'ajuster en permanence les programmes aux objectifs.

Le rôle central du ministère de la ville est réaffirmé. Sans doute, ses attributions restent-elles en deça de ce que souhaitait le maire d'Orléans.
Enfin, la politique de la ville est largement déconcentrée, tant dans son élaboration que dans sa mise en oeuvre.

2. Désegmentation géographique : la ville appréhendée dans sa globalité
Avant même que ne soit présenté le projet pour la ville 2000-2006, deux lois (Chevènement & Voynet) avaient pris le chemin de la désegmentation géographique de la politique de la ville, laquelle avait jusqu'alors eu le travers de désolidariser les agglomérations et de séparer les centres villes de leurs banlieues. La loi Chevènement encourage l'émergence de solidarités, notamment fiscales avec la création de la " communauté d'agglomération " : la nouvelle communauté se substitue aux communes membres pour des compétences aussi larges que le développement économique ou l'équilibre social de l'habitat.
Parallèlement la loi Voynet sur l'aménagement du territoire propose à ces nouvelles communautés des contrats d'agglomération, conclus avec l'État, notamment en matière de développement économique et de cohésion sociale, d'aménagement et d'urbanisme, de transport et de logement, de politique de la ville.

Le rapport Sueur est à l'origine de cette prise en compte et de cette réconciliation des espaces et des différentes échelles de la ville : quartier, commune agglomération. Sueur écrit dans son ouvrage, Changer la ville, le gouvernement doit " cesser de croire (...) que l'on pourrait réparer les quartiers qui vont mal sans toucher au reste de la sphère urbaine ". de fait l'objectif des Contrats de ville 2000-2006 va à un développement équilibré de la ville permettant l'intégration harmonieuse de toutes ses composantes, en luttant contre les processus de dévalorisation de certains territoires. Le niveau pertinent pour les décisions structurantes concernant les espaces urbains est celui de l'agglomération.

3. Des moyens financiers à la mesure des ambitions affichées.

On a déjà souligné avec Sueur, la faiblesse des moyens financiers affectés à la politique de la ville, leur relative inégalité et la complexité des modes de financement eux-mêmes.
- les moyens financiers ont été augmentés : pour la période 2000-2006 aux 17,7 milliards de francs prévus, le gouvernement ajoute une enveloppe exceptionnelle de 6 milliards de francs.
- les modes de financements se trouvent quant à eux grandement simplifiés.

II - Depuis 1998, les responsables publics veulent se donner les moyens de refaire la ville
Le rapport Sueur se veut un " cri d'alarme " face à une situation qui ne fait qu'empirer malgré 20 ans de politique de la ville. L'objectif des politiques de la ville depuis le rapport est donc de refaire la ville en s'en donnant les moyens.

A - La ville de demain : la rupture appelée par le rapport Sueur
1. Refaire la ville en considérant l'agglomération

- on ne reviendra pas à la ville d'hier. La ville du futur sera le fruit de projets urbains et d'une dialectique entre processus démocratique et actes créateurs. Mettre un terme à la politique de zonage.
- élection au suffrage universel d'une assemblée d'agglomération
- mise en oeuvre de réseaux de ville
- refaire la ville à ses entrées, éviter les centres villes musées

2. Renforcer les moyens financiers sur le long terme

- loi de programmation sur 10 ans, 35 milliards par an
- financer davantage les communes et agglomérations qui doivent mener des actions lourdes de restructuration : augmentation de la Dotation de Solidarité Urbaine.
- prêts projets urbains de la CDC bonifiés.

Le rapport Sueur se veut donc une prise de conscience de l'inaptitude des politiques de la ville depuis 20 ans à réellement refaire la ville. Pourtant, il semble qu'il y ait eu une réelle prise de conscience et que la priorité actuelle des politiques de la ville soit de permettre le remodelage des villes. C'est le sens du projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbain dont l'ambition affichée est de refaite la ville en changeant de méthode.

B - Le projet de loi sur la solidarité et le renouvellement urbain. Ambition : refaire la ville
1. Un projet global d'organisation de la ville : les Grands Projets de Ville (GPV)

- objectif ; transformer le quartier. On parle de renouvellement urbain. 50 GPV ont été désignés.
Enveloppe exceptionnelle de 6 milliards de francs sur 6 ans. Approche globale. Il s'agit de restructurer lourdement l'urbain pour déstabiliser l'état d'un quartier et engager les leviers qui permettront de peser sur l'emploi, le social, la sécurité.
- enveloppe supplémentaire pour des projets urbanistiques lourds, mais ponctuels (30 sites).
- démolition-reconstruction de logements.
- prêt renouvellement urbain de la CDC.

2. Le rôle majeur de l'agglomération pour refaire la ville

- les schémas de cohérence territoriale remplacent les schémas directeurs
- les plans locaux d'urbanisme remplacent les POS
- mixité sociale : construire des HLM la où il n'y en a pas.
- lutter contre les logements insalubres.
Conclusion : jusqu'à maintenant, les politiques de la ville n'ont pas permis de refaire la ville.

Depuis 1998, refaire la ville semble être la priorité des responsables publics qui ont fait le constat de leur échec et semblent vouloir se donner les moyens de réussir.

A++ Lucie :bl)